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电改第三阶段-厂网分离

5598 1个月前

书接上回(电改导火索——二滩弃水),《西部大开发决策回顾》一书中描述了关于“二滩弃水”与电力体制改革的关系:二滩水电站电送不出去,既有电网瓶颈的问题,也有电力体制上的原因。时任国家主席江泽民提出要想办法解决二滩电力送出问题,且必须对现行电力体制进行改革。


2002年2月国务院以国发〔2002〕5号文印发《电力体制改革方案》,明确了以“打破垄断,引入竞争,提高效率,降低成本,健全电价机制,优化资源配置,促进电力发展,推进全国联网,构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。”为改革的总体目标。


《方案》强调了“十五”期间电力体制改革的主要任务在于实施厂网分开,重组发电和电网企业;实行竞价上网,建立电力市场运行规则和政府监管体系,初步建立竞争、开放的区域电力市场,实行新的电价机制。



2002年3月,国务院批准由国家计委牵头,成立电力体制改革工作小组,负责组织电力体制改革方案的实施工作。2002年12月,原国家电力公司拆分为两大电网公司、五大发电集团和四大电力辅业集团,即:国家电网公司、南方电网公司,中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司,中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司、中国葛洲坝集团公司。


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而厂网分开工作中的“主辅分离”部分,历时 9 年,从 2002-2011 年,以两大电力辅业集团(中国电力建设集团与中国能源建设集团)挂牌成立、并与电网签订了分离企业整体划转移交协议为标志,电力行业“主辅分离”告一段落,到此为止,从组织形式改革上基本实现了政企分开、厂网分离和主辅分离。


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2003年,我国出台了《电价改革方案》,确立了电价改革的总体方向。根据该方案,售电价将由市场机制形成,而输配电价则由政府进行管制。同年5月,国务院发布了《厂网价格分离实施办法》,明确了原电网直属电厂的上网电价原则,并对独立发电厂的上网电价进行了协调。2004年,标杆上网电价和煤电价格联动机制正式实施,为新投产的燃煤机组制定了统一的标杆电价原则,并公布了各省新投产机组的上网电价。


2005年4月,国家发改委颁布了《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》和《销售电价管理暂行办法》,明确了上网电价、输配电价、销售电价的定价方法。这些办法共同构成了我国现行电价体制的框架。


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2002年以来的电力改革十年,也是我国电力行业大发展的十年。我国电力装机容量和发电量从2002年的3.57亿kW、1.65万亿kWh,迅速增加到2013年的12.47亿kW、5.36万亿kWh,分别增长了3.50倍、3.24倍。相比较同期世界发电量增长了1.43倍,且没有一个国家的发电量增长超过2倍。


本轮改革的成效可从学者研究中窥探一二。


浙江大学经济学院杜立民等人利用企业水平的数据,估计了我国厂网分开改革对火力发电企业劳动力、燃料支出和非燃料支出三个方面的影响。研究结论显示,厂网分开改革显著地降低了国电系发电企业雇佣劳动的人数。虽然由于电煤价格的大幅度上涨,2004年所有火力发电企业的燃料支出都要比1995大幅度增加,其增幅超过70%,但是,厂网分开改革仍然使得国电系发电企业的燃料支出有所下降,总降幅达到63%。值得注意的是,厂网分开改革也使得国电系发电企业的非燃料支出显著上升,其增幅超过90%。而之所以会出现非燃料支出快速上升的趋势,可能是由于五大发电集团利用全国范围内电力短缺的契机,急速增加装机容量、抢占市场,从而导致中利息支出大幅度增加所致,也可能是由于发电企业激励结构改变,在劳动和中间品两种投入要素之间进行调整所致。


华北电力大学低碳经济与贸易研究所赵晓丽等人对这次改革是否达成了“通过引入竞争,提高电力企业效率”这一目标进行了实证分析。运用DEA方法中的CCR模型和C2GS2模型,研究了改革前后火电厂综合效率、纯技术效率和规模效率的变化;并对参与2002年电力工业改革的电厂和未参与改革的独立发电厂进行了对比分析。研究认为,2002年的中国电力体制改革有效地促进了火电企业综合效率的提高。


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然而,本次电力市场化改革进展也并不都尽如人意。


“输配分开”与“竞价上网”未能在本次改革中取得实质进展。


电力价格体系仍然是“统一领导、分级管理”,上网电价、输配电价和销售电价仍维持垂直化垄断,上网电价未能反映不同发电模式的差异,市场化竞价机制尚未形成。例如,火电上网电价由国家发改委根据不同区域火电企业的生产成本、经济发展水平和电价承受能力来确定。同时,政府管理电量分配,电厂发电量由政府决定。自2002年以来,年度电量计划主要按照行政办法分配到机组或电厂,由地方政府制定年度上网电量分配方案。


电力系统的体制性障碍,特别是电网超级垄断的现象,仍是一个显著的问题。电力输送和分配的自然垄断特质,以及电力行业的行政性垄断,共同导致了电网公司的绝对市场垄断地位。这种由自然和行政因素共同作用而形成的局面,导致国内发电企业和电网公司的运营效率低下。电网公司能够稳定地获得“价差”收益,而这种收益与公司的运营表现无关;发电企业的上网电量由电网决定,而非企业自身的经营差异,这导致发电企业更加关注与电网的关系,而非提升自身的经营能力。此外,电网垄断企业的规模过大可能导致规模不经济。以国家电网公司为例,截至2014年,其规模远超多数电网企业,资产规模和营业收入长期是世界同行平均水平的2-3倍,员工规模更是达到了10倍左右,但其多项财务指标却远低于国际平均水平。例如,在装机规模相似的情况下,中国的输电线路装机比和线路电量比分别只有美国的59%和65%。


一方面,电力改革一直受到一些利益相关部门、企业和阶层的牵制和影响,导致国内电力体制的矛盾不断累积和激化。另一方面,电力体制改革的影响广泛,电价的变化会影响到物价总水平,因此对电力价格市场化需持谨慎态度。


电力体制改革是一场深刻的变革,关系着国家的发展与人民的福祉。身处电改的你我应当不断探索、学习、实践,以开放的心态迎接变革。如何抉择才能使电力体制改革真正实现其应有的价值?路漫漫其修远兮,吾将上下而求索。