电改九年观察 | 从“捡到篮子都是菜”到新能源高质量发展

习近平总书记在中共中央政治局第十二次集体学习时强调，能源安全事关经济社会发展全局。积极发展清洁能源，推动经济社会绿色低碳转型，已经成为国际社会应对全球气候变化的普遍共识。我们要顺势而为、乘势而上，以更大力度推动我国新能源高质量发展，为中国式现代化建设提供安全可靠的能源保障，为共建清洁美丽的世界作出更大贡献。要统筹好新能源发展和国家能源安全，坚持规划先行、加强顶层设计、搞好统筹兼顾，注意处理好新能源与传统能源、全局与局部、政府与市场、能源开发和节约利用等方面的关系，推动新能源高质量发展。这标志着中国的新能源发展从“的捡到篮子都是菜”进入到了一个全新的发展阶段。

中国新能源发展回顾

在近二十年各项政策和战略目标的支持下，我国风电、光伏发电的加速发展被赋予了新动能，新能源进入快速发展期，市场规模不断壮大，在能源结构中的占比不断提升。

我国新能源发展主要经历了以下三大阶段：

初期发展阶段：2006年国家出台了《可再生能源法》，这是我国可再生能源发展历程中的标志性事件，该法案通过“设立可再生能源发展基金”，对所有工商用电加价来获取补贴资金与“全额保障收购”两项规定，极大促进了我国可再生能源的发展，早期新能源上网电价主要是以特许招标权的形式，小规模推进风电和光伏发电的装机投资。风电的最低招标价格一度到每千瓦时0.38元；光伏发电的招标价格在每千瓦时0.7288～0.9907元。

超高速发展阶段：在2009年之后，分资源区制定了风电固定上网电价政策、光伏电站固定上网电价政策和分布式光伏发电电价补贴政策。发电企业可就光伏电站标杆上网电价高出当地燃煤机组标杆上网电价的部分，申请可再生能源发电补贴资金，为我国风电和光伏发电行业的超高速增长提供了契机。

稳步发展阶段：2018年以后，开始全面推广电价竞标，上网电价不再由政府定价而是由市场竞争来决定，消除了价格管制，引入补贴的价格竞争机制。2021年6月11日，国家发改委发布《关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》，中央财政不再补贴，实行平价上网，自此拉开了新能源平价上网时代的序幕。2023年3月18日，国家发改委发布《全额保障性收购可再生能源电量监管办法》（以下简称《办法》），将单一的政府定价模式转变为“政府定价+直购电交易”的模式，对促进可再生能源电量消纳，助力能源绿色低碳转型，支撑“双碳”目标落实具有重大意义。

2006年以来，在“全额保障收购”“固定上网电价”和所有调节成本一律由其他电源承担等政策的保驾护航下，零风险的刺激让新能源发展取得了举世瞩目的成就。从2009年光伏、风电装机分别为15万千瓦、1066万千瓦，到预计2024年新能源发电装机规模达到13亿千瓦，其中并网太阳能发电7.8亿千瓦、并网风电5.3亿千瓦，首次超过煤电装机规模，提前6年实现了2030年风光总装机12亿千瓦的目标。

新能源发展遇到的问题

在“双碳”和新型电力系统目标下，大力发展新能源既是应对气候变化的重要举措，也是实现能源转型的重要内容。“大水漫灌”“捡到篮子都是菜”式的粗放式投资发展，以及风、光等新能源发电具有的随机性、波动性和间歇性等特征，也给新能源发展带来诸多问题。

一是局部时段新能源供应过剩。我国乃至世界范围内，都是采用大电网组成系统方式消纳新能源，首要要求就是实时平衡，对于近期出现的净负荷曲线呈现“鸭子曲线”、消纳难的问题，本质是局部时段光伏供应过剩，超过该时段负荷需要所导致的。幅员辽阔是中国的优势，也让中国成为理想的光伏电站建设地，青海、新疆、内蒙古和宁夏等黄河流域及黄河流域以北地区，是近几年国内光伏电站建设的集中地，这些地区的光伏穿透率已经与欧洲相差无几，可是受经济发展限制，用电量远不及长三角、珠三角等负荷中心地区。为了解决光伏发电弃光的问题，将白天发出的剩余电量进行储存以备晚上放电，即使随着储能技术进步和成本降低，由于其寿命问题，目前度电成本依旧接近0.5～0.6元/千瓦时，就算光伏0元上网，储能带来的度电成本也是用户无法接受的电价水平。整体来看，可再生能源的总电量虽然没有过剩但是会出现局部时段某一类品种过剩的问题。

二是电网运行效率持续降低导致输电费用上升。当前，我国新能源发展规划侧重于对新能源项目开发总量目标的规划，新能源发电开发规划、建设时序都没有较为严格的管理，造成电网规划无法统筹考虑新能源发电送出，配套输变电工程难以及时纳入电网规划，新能源发电送出工程建设时序难以妥善安排，接入系统工程的及时建设难以保障。同时，因为新能源具有能量密度低的特点，比如传统能源可以看作是聚集起来的“能量块”，新能源就是铺在大地上的“能量膜”，造成电网接入新能源的网络投资效率大幅低于传统能源。规划和投资效率问题的出现导致电网输电成本上升，输电费用也随之上升。

三是调节成本快速上升。“十三五”末的电量生产能力几乎能满足“十四五”末的电量生产能力，近几年增加的装机容量可以说是为电力服务的。但是随着风光发电量在电力系统中所占比例的快速提升，导致系统需要更多的备用电源容量、风光电不能满足电力高峰需求时需要电网提供的额外容量、火电需要进行灵活性改造、常规电源电厂为适应间歇性新能源随着风光出力进行发电灵活运行（运行小时数下降）而引起的调节兜底成本上升。平价上网的新能源并不意味着被平价利用，为了保证系统的安全和可靠性，煤电发挥着兜底保供的作用，连年亏损、入不敷出的局面和新能源丰厚的利润形成了鲜明对比，造成如今新能源与煤电发展呈两极分化现象。一味地要求调节电源无原则地为新能源“免费”付出并不利于建立一个良好的能源环境。

四是分布式光伏被特殊对待。截至2023年底，全国光伏累计并网容量6.1亿千瓦，其中，分布式光伏2.5亿千瓦，占光伏装机总规模的42%。但在社会责任问题和道德问题上，分布式光伏被特殊对待。分布式上网实质是经营行为，即使是户用分布式光伏绝大部分也都由企业投建而并非个人所有，拥有分布式光伏的业主用户，就需要承担交叉补贴和基金附加。但在实际中，自发自用电量部分的这类用户均没有承担交叉补贴和基金附加，使分布式光伏应承担的社会责任成本未能公平负担。同时电网投资是按照用户的最大负荷设计的，虽然分布式光伏拥有者减少了网购电量，但电网投资却没有因此改变。电网少收的输配电电费会造成下一个监管周期的输配电价上涨，分布式光伏却将这部分投资转移到没有安装分布式光伏的用户身上回收。要让分布式光伏承担自身市场责任，促进各类电源公平竞争发展。

如何理解高质量发展新能源

新能源高速发展引发的问题，表明新能源已经完成了阶段性的转变，现在新能源的发展要由“快速”发展转向“高质量”发展，高质量发展的重点求的是“质”而不是盲目的“量”。需要将“有为政府”与“有效市场”进行有机结合。高质量发展的核心是在社会的电价承受能力之下保持技术进步，降低调节、投资成本，通过市场化机制实现健康发展。

要正确看待碳中和的发展速度。力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。实现碳达峰、碳中和是一项复杂工程和长期任务，不可能毕其功于一役。技术发展的速度很快，很多新产业新业态方兴未艾，我们应该在技术磨损期先慢后快，坚持稳中求进，在2060年以成本最小的方式达到碳中和的目标。要从实践角度出发，综合考虑地区整体能源结构、产业结构、负荷增长速度和电价承受能力，通盘谋划，若局部某一种类的可再生能源过剩，可以放缓或暂停其发展，转向发展其他没有过剩的种类。在新能源发展速度问题上，每个人都需要保持理性、经济的态度。高质量发展新能源就是要改变之前粗犷式的规模发展，不是把超规模、超速度作为成绩来炫耀，而是要以合理的速度，稳步、经济地追求质量的发展。

要处理好电价承受能力。发展新能源并不意味着淘汰所有的传统能源，应更加重视新能源与传统能源的动态替代与安全平衡关系，协同推进传统能源的清洁化利用及新能源的有效开发。将新能源高比例渗透带来的系统成本显性化，真实反映新能源高比例渗透后引起的成本变化，新能源需要对应承担这部分成本。对于整个电力系统而言，其他电源帮助新能源解决高比例渗透率问题，可结果却是新能源得到了10%以上的收益率，而其他电源的收益率却很低甚至是亏损状态，正常的状态应该是所有电源的收益率基本相同，这就需要让高收益率的新能源承担相应的系统成本，减轻其他市场经营主体的负担。

要正确看待分布式光伏的角色。对于拥有分布式光伏的业主应当按照分布式光伏发电量缴纳相应的交叉补贴、基金附加，同时按照单一容量输配电价或是容量电价比例较大的两部制输配电价的方式收取输配电价，并按照实际用电量缴纳分摊的容量电费。当分布式光伏成为国内光伏新增装机的半壁江山，并网难、消纳难都“摆上了桌面”时，要及时端本正源。分布式光伏的可持续发展就是要引导分布式能源公平健康发展，要与集中式新能源和用户同等权责缴纳各项系统运行费用。

推动新能源高质量发展

高质量发展新能源下的新质生产力，即新能源不再需要政府的特殊照顾，可以承担因自身因素产生的成本责任，在电价承受能力范围内保证绿色转型的速度，其配套的新质生产关系即是市场化。市场作为还原电力商品属性的软件部分，资源的规划发展、电网技术发展则是硬件部分，为保证市场化的稳妥推进可以从以下三个方面入手。

一是严格规划新能源发展规模。制定新能源发展规模上限，而不是制定规模下限值，在短时间内就可以达到阈值。同时价格政策不再和项目规划进行严格捆绑，即新规划的新能源项目不再享受全额保障性收购，而是通过直购电交易机制，促进新能源消纳。

二是改变新能源运营模式。新能源要全部参与电力市场，通过市场中的价格信号实现电力电量平衡，且支付调节电源的调节费用，从根本上取消发电侧电源之间的交叉补贴，同时杜绝新能源不参与市场或是按比例参与市场作为市场边界条件的市场机制。

三是完善新能源价格机制。为了更好地实现市场对资源的优化配置，需要更好地发挥政府作用。对于成本较高的存量项目，国家可以给予绿色价值等场外补贴机制，大力支持新能源发展。通过落实绿证是我国可再生能源电量环境属性的唯一证明地位，激发绿证市场需求，以绿证收益作为场外补贴的方式，要以地方电价承受能力为上限，有30%的亏损面是正常的优胜劣汰。新能源不仅要跟传统能源竞争，新能源和新能源之间也要有竞争，高质量发展就是要优中选优的发展。新能源的高质量发展需要高度重视市场机制的作用，营造公平竞争、自由竞争和充分竞争的市场环境，真正形成推动新能源高质量发展的合力。