电改九周年｜山高水远路还长

一声春雷，2015年3月15日中共中央、国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号文），拉开了我国电力行业市场化改革的大幕。九年征程，九载春秋，蓦然回首，电改山高水远路还长。

让市场在电力资源配置中起决定性作用

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九号文提出：按照“管住中间、放开两头”的体制架构，有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本放开配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划。同时，推进交易机构相对独立规范运行，进一步强化政府监管、强化电力统筹规划、强化电力安全高效运行和可靠供应。史称，“三放开、一独立、三强化”。02九号文明确：深化电力体制改革的基本原则有五个：坚持安全可靠；坚持市场化改革；坚持保障民生；坚持节能减排；坚持科学监管。

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3九号文指出：推进电力体制改革的重点任务：一是电价改革；二是直购电交易体制改革；三是建立相对独立的直购电交易机构；四是发用电计划改革；五是向社会资本放开售电业务；六是分布式电源公平接入；七是电力安全可靠。04深化电力体制改革的总体目标：形成主要由市场决定能源价格的机制，让市场在电力资源配置中起决定性作用。02

征途漫漫何日越雄关

春潮涌动，九号文的改革目标、改革安排推动了新一轮电力体制的深刻变革，九年来，直购电交易发生了一系列重大变化。

放开电价

电改的最大变化在于，发电企业和用电企业的价格机制不再是政府定价，而由市场交易双方协商形成。这个改革目前基本落实，中长期交易与现货交易相结合的直购电交易方式正逐步落地，广大用电企业享受甲方的体验感，增加一定的选择和议价空间；对发电企业来说，新的价格机制在一定程度上让能耗更低的企业获得更多的发电机会，有效促进整个电力系统的经济运行。但是，电价是经济社会一个极其敏感的因素，如何在确保市场有序运行与充分放开之间找到平衡点，如何落实有效的政策监管和促进市场竞争，这些年有实践，有经验，也有教训。

放开配售电业务

社会资本可以投资经营增量配电网，这样的改革目标让社会广泛期待，这个目标一旦达成，管住中间就有了很多成本参考样本。可惜，目前全国不说一无所成，最多也是硕果仅存，成功案例寥寥。电网企业的蛋糕还是鲜有吃得到的，值得深入思考，问题出在哪？

放开发用电计划

2023年，全国直购电交易电量5.7万亿千瓦时，占全社会用电量比例61.4%。从数据看，大部分工商业用电已经市场化，但也仅仅是大部分。一些地方强调技术因素不具备，一些地方缺乏推动电改的热情，仍有数量更多的中小工商业电力用户未能进入市场。

交易机构相对独立

从工商登记情况看，全国各省直购电交易中心均成功实现电网企业非绝对控股的大股东，多方出资的格局，交易机构相对独立的改革目标实现得不错。

强化政府监管

政府监管的重点是国家能源局对市场主体有关行为的监督管理，九年来，监管机构频频出手，力度颇大，成效明显。但是，鉴于电力系统的特殊性，比如很多省份的发电能力高度集中在几家发电集团，对于市场力的监管尚缺有效措施；对有些售电公司急功近利，事实上损害客户利益的行为，监管措施尚须研究出台；对个别不符合市场规律政策的出台还须有效及时的制约；对电网企业发展竞争性业务的监管还有很多工作要做。

强化规划

国家电网2022年社会责任报告指出，守住大电网安全生命线、民生用电底线、不碰拉闸限电底线。从南方电网2022年的社会责任报告看，实现了0弃水、无拉闸限电的底线。规划做得好不好，从用电侧来检验是最可信的方法。从近年的供电情况看，保障供应，促进新能源消纳等情况都很不错。

强化可靠供应

电力行业根本任务一是有电可用，二是可靠性，三是电价经济，四是可持续发展，五是能源安全。可靠供应的改革目标落实效果较好。当然，2021年全国较大范围的缺电情况也提醒我们，电力供应不仅仅是技术问题，需要综合施策。

路虽远，行则必至

2017年1月22日，习主席在十八届中央政治局第三十八次集体学习时这样告诉我们：市场作用和政府作用是相辅相成、相互促进、互为补充的。要坚持使市场在资源配置中起决定性作用，完善市场机制，打破行业垄断、进入壁垒、地方保护，增强企业对市场需求变化的反应和调整能力，提高企业资源要素配置效率和竞争力。发挥政府作用，不是简单下达行政命令，要在尊重市场规律的基础上，用改革激发市场活力，用政策引导市场预期，用规划明确投资方向，用法治规范市场行为。习主席在二〇二三年新年贺词还指出，路虽远，行则将至；事虽难，做则必成。

电改九年，其实还有很多认识问题还未根本解决。只有切实提高认识，统一思想，电改才能行稳致远，实现宏伟目标。

市场的价值在哪里？

部分资深电力人表示，这次电改似乎看不出价值和意义，多了一个原来没有的售电商业环节，也在不经意间多了一个环节的成本和新业态带来的坑蒙拐骗。

也有部分电厂的同事百思不得其解，原来经过科学测算，考虑微薄的合理利润计算出来的电价，改革之后，计划的电量不仅不保证，经过“市场化”，反而只降不升。难道电厂是电改的“软柿子”？

从理论上看，市场配置是市场经济中资源配置的主要方式，各种资源通过参与市场交换自由流动，按照市场价格信号反映的供求比例流向最有利的主体，从而推动实现生产要素效率的提高，降低用电成本。

电力的市场化改革，必须使发电成本更低的电厂能够多发电，从而使度电发电成本得到下降；必须使用电负荷向谷期转移，用电负荷更加平衡稳定，不断提高输配电等电力设施利用率，从而使降低度电输配成本；必须使可再生能源和节能得到更好运用，从而使全社会更加绿色发展；必须使市场环境更加公开公平，从而使用电方不断享受更好的服务体验。

市场失灵与计划出手

2021年，煤价飞涨，电价被“有序”控制住，当时的政策是，市场化直购电交易只能在标杆价基础下浮，血亏的电厂终于无法维持。于是，我们看到，很多电厂在两难窘境中不得已以种种借口消极发电，终于酿成全国性电力短缺的灾难性后果。

面对这一困境，有关部门当时肯定是纠结的。解决问题的办法无非两个，一是让煤价也“有序”；二是提电价，疏导发电成本。后来，我们看到，打压煤价尽管有了一系列政策措施，但是落实的效果有限。终于，在当年底出台了提电价的政策，允许电价上浮20%，为体现平衡，还说了一句，也可以下降20%。

应该说，导致不能保证电力供应的情况出现，是计划和市场协调过程的严重事故。电力改革目标千万条，保证电力安全可靠供应永远是第一条。

有形的手该怎么伸

由于电力供应事关国计民生，9号文全文多次提到“有序”。简单说，就是让市场来配置电力资源，但是，不能乱，要有计划稳定地推动市场化。这就产生一系列问题：发生什么状况就不算“有序”？当不是“有序”的时候，计划干预的方法和方式可以有哪些？当市场的运作结果不理想，很多地方的管理部门开始做些尝试，用有形的手来干预市场这个无形的手，实现“有序”。

西南某省曾经就这样出手。交易中心通过市场管理委员会决议，有关主管部门和监管部门批准规定，原来的购售电合同都不作数，电厂与售电公司统一按照最高限价结算，售电公司按照客户用电量加半厘到两厘与客户结算。政策的本意，大概是电厂当年签的价格无法维持生产，为了保证电力供应“有序”的无奈之举。从政策的出台的流程看，似乎是没毛病的。但是，市场经济核心的契约精神则耐人寻味。其实，是否可以考虑出台政策给予电厂收入空间，在来年的电价中疏导成本？

华东某省曾这样出手。该省规则规定，零售市场交易中，主管部门可根据市场运营情况按规定设置价格上下限，并定期公布或调整。但是，规则并没有明确什么情况下将采取什么措施，这很容易由于误判使市场主体的预期落空。该省曾就通知，对售电公司超过一定数额的利润采取抹去的政策。这种权力边界模糊的经营环境让售电公司困难重重，不知道哪天就被雷击。

华南某省也曾经这样出手。要搞统一零售平台，所有客户在零售平台做业务确认，所有售电公司在平台上挂上零售套餐供用户比选。这种政策的本意，大概是为了挤掉中间商。其实，管理部门通过完善市场机制，规范市场主体行为，打破行业垄断，防止市场操纵，用政策引导市场预期，应该比干预市场正常交易行为，更能体现“市场”而非“计划”。

山高水远路还长

改革是需要不断总结的。各地为了体现持续改革煞费苦心。一些地方，无法在保证供应、降低电价和推动绿色发展方面有所作为，就在丰富交易品种、折腾市场主体方面做文章。看起来，眼花缭乱，花样百出。正应了那句话：我们已经出发了太久，以至于我们忘记为什么出发。

电改九周年，山高水远路还长。